关于“合理应对山区农村人口老龄化严重所造成的土地撂荒问题”建议的答复

张名怡、邢济荣、贾世君代表：

您提出的关于合理应对山区农村人口老龄化严重所造成的土地撂荒问题的建议收悉。近年来，我市始终将耕地保护与粮食安全置于首位，针对土地撂荒问题，已开展系列专项治理。现结合工作实际，对提案答复如下：

一、关于我市撂荒地治理工作成效

我市严格贯彻上级政府决策部署，聚焦耕地保护核心任务，依托数字化手段、项目带动等推进撂荒地治理，取得阶段性成效。根据现行政策要求，撂荒地治理范围仅限耕地，暂未将园地纳入专项整改，但通过扶持政策对园地产业发展形成一定带动作用。具体情况如下：

（一）撂荒耕地

一是精准摸排，动态监管。根据山东省农业农村厅下发《关于开展撂荒地情况调查摸底的通知》（鲁农种植字〔2023〕45号），以自然资源部门2022年“未耕种耕地”图斑为基础，组织各镇街通过“农事直通”APP对3024个撂荒地图斑逐一实地核查，建立全市撂荒地电子台账，实行动态更新。目前图斑核实率已达100%，84个具备复耕复种条件的图斑正在逐渐开展耕种计划，预计2025年底前复耕率达80%。

二是项目驱动，复耕攻坚。积极承担撂荒地改造项目，鼓励农户复耕复垦，多方位提供技术指导服务，确保粮食种植面积，筑牢粮食安全防线。2022年以来，累计实施撂荒地改造项目8个，完成复耕面积1836.6亩，充分高效利用有限的耕地资源，保障粮食安全。

三是流转加速，规模初显。积极发展土地流转有效载体，加快土地流转速度，探索解决承包地细碎化问题，助推撂荒地有效整治和复耕复种。截至目前，农业部门备案农民专业合作社1486个，家庭农场566个，流转农村承包土地17.5万亩，流转率42%，对撂荒地治理起到积极的推动作用。

（二）撂荒园地

当前我市农业政策补贴尚未覆盖撂荒园地治理，但通过以下措施间接支持园地作物种植：

一是政策引领。制定印发《中共龙口市委 龙口市人民政府关于加快推进苹果产业高质量发展的实施意见（2020－2022年）》（龙发〔2020〕3号）、《关于推进农业产业发展促进农民增收的实施方案(2022-2024年)》（龙政办发〔2022〕5号）等文件，为苹果等园地种植的作物提供政策扶持，保障产业发展。在政策激励引导下，全市累计改造老龄低效果园8万余亩，支持发展设施棚室364.41亩，撂荒果园复管率提高39%。

二是项目带动。落实《关于深入推进烟台苹果产业高质量发展的意见（2023—2025年）》《烟台市果业高质量发展项目实施方案》要求，积极争取果业项目建设工作，推进苹果产业高质量发展。2023年共创建免套袋技术推广、生态果园等7个果业高质量发展示范项目；2024年共创建3个苹果生态果园以及1处大学生创业示范园。通过项目实施，直接带动果农增收，有效激发果农的种植热情，从源头上缓解了撂荒问题。

二、当前撂荒地现状及存在的问题

为精准掌握土地撂荒动态，我局下发通知，组织各镇街开展全域撂荒耕地及撂荒果园情况排查。经统计分析，现状及问题如下：

（一）撂荒地现状

全市现存撂荒耕地1371亩，占耕地总面积的0.6%，主要分布于北马镇、新嘉街道等劳动力外流严重的山区，地块零散（平均单块面积不足2亩）、地力退化问题突出。

全市现存撂荒园地约2160亩，占全市果树总面积的0.9%，集中分布于石良镇、七甲镇等传统果业产区，经济效益长时间下降，导致果园弃种。

（二）存在的问题

针对数据结果显示，我局对撂荒地现状有了更深入的了解，也发现了当前发展面临的主要问题：

一是劳动力结构性矛盾加剧。目前，山区农村60岁以上务农人口占比高达70%，50岁以下劳动力外流率超90%，社会化服务覆盖率不足35%，老龄农户无力承担机械化复耕，这就造成了无人种地、土地撂荒的局面。

二是种植效益低下，农民积极性受挫。粮食作物方面，以小麦、玉米为例，一亩地包括土地租金、农业生产资料、人工管护等成本，折合一年小麦、玉米两季总投入在2200元左右。而近几年小麦、玉米平均收成在1100-1200斤/亩，按照2024年小麦收购价1.2元/斤，玉米1.03元/斤，每亩地净收益不到500元，严重影响农户的种粮积极性。经济作物方面，以苹果为例，2025年初苹果市场售价大约在2.1-2.2元/斤，与2元成本价基本持平，按照亩产5000斤计算，每亩地净收入不到1000元。因此多数农户仅是小面积种植作物满足生活自给，导致土地抛荒问题频发。

三是土地流转呈现"一不"、“一高”特征。据不完全统计，全市约75%的农田呈零散分布，可流转土地资源有限，部分农户流转意愿低，导致流转土地无法集中连片，客观上提升跨乡镇作业以及人工打药等支出。同时，土地租金居高不下，平均每亩从450元上涨至700-800元，涨幅达56%-78%，进一步加剧了土地流转的难度。

三、下步工作打算

根据调研结果并结合您的建议，在撂荒地改造提升的发展上，我局将发挥引导作用，做好以下几方面：

一是强化政策集成。一方面我局将通过耕地地力保护补贴、粮食作物完全成本保险、土地流转等，进一步完善价格、补贴、保险“三位一体”的种粮农民收益保障政策体系，将粮食等重要农产品价格保持在合理水平，防止“谷贱伤农”；另一方面根据《山东省自然资源厅关于印发山东省全域土地综合整治实施管理办法的通知》要求，我局将配合自然资源局，做好以县域为统筹单元的空间布局优化、农用地整治、建设用地整理等工作，共同推进全域土地综合整治高质量实施。

二是实施项目驱动。为破解耕地碎片化等发展瓶颈，我局将以重点项目实施为抓手，一方面继续推动实施撂荒地改造提升项目，计划2025年实施撂荒地改造提升项目600亩，通过土地平整等措施，提高耕地质量等级，保障升粮食综合生产能力。另一方面，积极响应烟台市2025年重点工作要点关于2万亩撂荒果园更新改造计划，待政策正式下发后，我局将积极争取项目资金和配套政策支持，确保项目顺利落地实施，力争将撂荒果园改造为现代化、标准化、集约化的高效果园，促进果业增效、果农增收。

三是充分发挥村集体经济组织“统”的作用。鼓励撂荒和弃耕农户将土地委托村集体经济组织运营，引导村集体经济组织通过互换等方式将耕地集中连片，提高耕地的耕作价值，吸引大户或者工商企业等社会资本来流转土地，或者村集体经济组织自行组织生产，通过引进服务主体来统一进行农业社会化服务，盘活撂荒耕地。

四是产业带动劳动就业、创业。我局将积极创建农业产业“互联网＋”创业模式，提升青年人才投身农业产业的积极性，增添乡村农业、产业的活力和动力。同时，积极解决产业中农户分散问题，提升组织化程度，充分发挥龙头企业和专业合作社的纽带和带动作用，整合资源要素，形成支持农业产业的合力，打造自成体系的我市农业产业特色优势。

感谢您对农业生产的关注和支持。

龙口市农业农村局

2025年4月30日